Defesa & Geopolítica

Coluna: Gutenberg Teixeira – Desafio para o Brasil: o enigma da ampliação do Conselho de Segurança – “decifra-me ou te devoro!”

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A busca por reconhecimento, inserção e atuação no cenário internacional sempre foi a marca brasileira. Foi assim na Liga das Nações e sempre foi assim na Organização das Nações Unidas. Contudo, apesar do brilhantismo de nossa diplomacia, o Brasil também sofreu reveses por ser, de certa forma, restrito em sua atuação internacional, o que, por vezes, melindrava suas relações com as grandes potências.

Não se pode deixar de reconhecer que, sempre que possível, o Brasil atuou como um agente progressista internacional, defendendo sempre o avanço do direito internacional, baseando e subordinando suas ações de acordo com as normas internacionais e conseguindo, assim, manter um equilíbrio em suas relações internacionais que lhe permitia, em certas ocasiões, atuar como importante interlocutor.

Dada a nova realidade internacional em que países como o Brasil, por seu desenvolvimento econômico e atuação na política internacional, ganham cada vez maior relevância, o delicado equilíbrio da diplomacia e política externa brasileira entre os interesses e políticas das potências ocidentais com as potências emergentes como Índia, Rússia e China pode chegar ao máximo de flexibilidade obrigando nosso país a ter que fazer opções difícies. É importante esclarecer que a razão deste problema se deve mais a fatores internos como nosso grau de desenvolvimento econômico, político e militar que sempre gera contradições com os anseios de nossa política externa. O fato do Brasil possuir uma elite político-econômica alienada e facilmente coaptável pelos interesses não nacionais realmente não ajuda muito.

Atualmente, pelo menos, esperamos que a diplomacia brasileira não seja tão tímida como foi no governo Fernando Henrique Cardoso. Naquele governo, se começavam os ensaios de uma possível parceria estratégica com China, Índia e Rússia que envolvia a cooperação na estruturação de um sistema multipolar para substituir o sistema hegemônico unilateral dos Estados Unidos, além de cooperação em áreas sensíveis como a nuclear e aeroespacial. Porém, o Brasil não cumpriu seus compromissos e abandonou seus novos aliados no mínimo sinal de problemas. Naquele momento, o Brasil apenas cumpria seus compromissos com os órgão internacionais e com as potências ocidentais[1]. Era o exemplo do que alguns contumavam a chamar de diplomacia “pé-de-meia” ou com complexo de“vira-lata” que em resumo fazia nosso país, em temas sensíveis, ceder diante das pressões dos Estados Unidos.

Seria fácil afirmar que de acordo com nossa tradição política e diplomática bastaria nosso país continuar atuando de acordo com as normas de direito internacional. Contudo, essas mesmas normas continuam em constante desenvolvimento e a interpretação na aplicação das mesmas também. Nosso cenário cada dia mais complexo leva estas normas internacionais para novas visões de aplicação que colocam vários grupos de países em posições opostas em temas complexos como segurança, controle de armamentos e desenvolvimento. O exemplo mais notório desse dilema para a política e diplomacia brasileira seria a candidatura brasileira a ser membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas. O Brasil se entende como candidato natural da América Latina para ser membro permanente do Conselho e já se delcarou pronto para assumir as responsabilidade advindas desta posição[2].

A chegada de Lula ao poder permitiu o resgade de uma diplomacia brasileira independente e audaz. A recente eleição do brasileiro Roberto Azevêdo para liderar a Organização Mundial do Comécio (OMC) refletiu o fortalecimento do Brasil iniciado na era Lula com o objetivo de romper a barreira Europa – Estados Unidos. A vitória também é simbólica porque atraiu os votos de Rússia, Índia, China e África do Sul que juntamente com o Brasil formam os BRICS[3] e que atuaram em conjunto na busca de agremiar mais votos ao candidato brasileiro. A vitória brasileira na OMC nos revela que a diplomacia brasileira além de estar extremamente ativa nos organismos internacionais, está também muito bem articulada com os BRICS que foram fundamentais para a vitória brasileira. Tudo isso é resultado de um processo iniciado, mas ainda não acabado, onde o Brasil busca desde 2003 garantir mudanças nas instituições multilaterais cuja distribuição de forças se tornou anacrônica com as alterações na ordem mundial[4].

Atualmente, a composição do Conselho de Segurança não lhe confere legitimidade nem representatividade. Além disso, não reflete também a realidade geopolítica e econômica que passamos nos dias de hoje. Alemanha, Japão, Brasil, África do Sul e Índia por tudo que representam no cenário internacional não podem mais estar excluídos das decisões políticas tomadas pelo Conselho. A importância destes países no cenário internacional é incontestável[5].

O Brasil se situa entre os dez maiores contribuintes de pessoal militar para as operações de paz das Nações Unidas. É sempre lembrado por observadores independentes como provável membro permanente de um Conselho de Segurança ampliado. O esforço diplomático e militar brasileiro para o fortalecimento de um sistema multilateral de proteção da paz e segurança internacional faz com que sua legitimidade internacional seja um objetivo de interesse nacional[6].

Nesse novo contexto internacional, a entrada do Brasil neste seleto clube de nações, surge uma condicionante de bastidores onde os membros permanentes do Conselho de Segurança teriam interesse do ingresso brasileiro para a utilização da boa imagem da diplomacia brasileira em negociações e temas sensíveis onde tais membros não são vistos com confiança. Nesse contexto, o Brasil seria bem vindo ao Conselho desde que sua boa imagem estivesse ao serviço dos interesses destas nações (França, Inglaterra). Por outro lado, outro membro permanente (Estados Unidos) teme justamente a tradição da política externa brasileira de busca e manutenção da paz como mais um obstáculo à sua agenda internacional. Basta lembrar a atuação brasileira para evitar uma guerra dos Estados Unidos com o Irã, que envolveu a Turquia e que foi extremamente incômoda e mal vista pela política estadunidense.

Lula e o Primeiro-Ministro da Turquia, Recep Tayyip Erdogan, mediaram um acordo segundo o qual o Irã enviaria para fora do país o urânio de baixo enriquecimento em troca de urânio altamente enriquecido para usá-lo em pesquisas civis em sua capital, Teerã. O acordo sofreu “boicote”do Presidente Obama e de seus aliados.

Para os Estados Unidos, o Brasil no Conselho de Segurança seria mais um entrave do que um benefício. Daí ser mais restrito em manifestações de apoio público à candidatura brasileira ao contrário de Rússia, França, China e Inglaterra. As manifestações de apoio ao ingresso do Brasil como membro permanente por parte dos Estados Unidos sempre foram tímidas apesar do seu recente reconhecimento da crescente responsabilidade internacional do Brasil. Porém, esse reconhecimento não passa por um apoio formalizado à candidatuta do Brasil a uma cadeira permanente no Conselho. Além disso, os Estados Unidos negam qualquer possibilidade para que os novos membros que ingressem como permanetes tenham o poder de veto[7].

O poder de veto dos cinco membros permanentes é atualmente o maior exemplo de como nosso sistema internacional é anti-democrático, apesar de vender a idéia da democracia. O direito ao veto é a essência da contradição da atuação dos Estados Unidos ao promover e até impor o modelo democrático ocidental ao mesmo tempo que se nega a abolir tal direito ou renunciar ao mesmo. A ingerência por parte dos Estados Unidos nos assuntos internos de outros países em nome do que eles entendem ser democracia é mais um fator desestabilizador e uma séria ameaça à paz e segurança internacional. Uma atividade que não deveria combinar com qualquer membro do Conselho de Segurança, seja ele permanente ou temporário.

A Declaração sobre os princípios de direito internacional referentes as relações de amizade e a cooperação entre os Estados em conformidade com a Carta das Nações Unidas que se encontra anexa na Resolução 2625 da Assembléia Geral da ONU recorda que: Todo Estado tem o direito inalienável de eleger seu sistema político, econômico, social e cultural, sem a ingerência em nenhuma forma por parte de nenhum Estado”[8].

Se durante a Guerra Fria o poder de veto dentro do Conselho de Segurança serviu para equilibrar os interesses das duas superpotências e para evitar o pior em sua rivalidade, hoje ele é um instrumento de imobilidade, útil à dominação unilateral, financeira, econômica e política do planeta[9].

Claramente, os Estados Unidos possuem a chave do enigma da ampliação do Conselho de Segurança. Se por um lado parece inviável uma ampliação do Conselho que apenas contemple Alemanha e Japão, por outro lado, não se pode afirmar que a possibilidade de contar com representantes dos países em desenvolvimento da África, América Latina e Ásia esteja sendo seriamente analisada por Washington[10].

O desafio está em convencer os cinco permanentes de que eles podem ganhar mais do que perder com a ampliação do Conselho. Uma tarefa nada fácil já que tal ampliação inicia o processo de mudança no poder internacional que pode levar com que muitos interesses resguardados até então sejam ameaçados. Encontrar a fórmula de convencimento que possa permitir a mudança e ao mesmo tempo não soar como uma ameaça para determinados interesses dos cinco permanentes é um verdadeiro enigma e um desafio. Talvez na busca deste meio termo, seja o Brasil o mais capaz em encontrar ou pelo menos incentivar a busca pela fórmula do consenso.

Apesar de contar com o apoio de ingresso dos demais membros permanentes, estes não tem pressa na reforma do Conselho de Segurança e só serão mais incisivos se verem que poderão beneficiar-se do ingresso brasileiro e dos demais candidatos. Ainda que em medida menor, os demais membros também temem que ações brasileiras como um membro permanente do Conselho de Segurança possa vir a conflitar com seus interesses. Apesar de já haver estado várias vezes no Conselho de Segurança como membro não permanente, inclusive presidindo o Conselho, o Brasil alcançando a meta de membro permanente teria seu status internacional extremamente favorecido, o alçando para uma situação de importância internacional nunca antes vista. Este novo status realmente preocupa alguns membros permanentes.

As palavras do Ministro da Defesa, Celso Amorim, ilustram bem porque o Brasil pode ser uma parceiro difícil de lidar como membro permanente do Conselho de Segurança: A última década assistiu a mais de uma situação em que ações armadas ocorreram à revelia da vontade do Conselho. A invasão do Iraque foi um caso patente. Há que se notar também a evidente extrapolação do mandato conferido por aquele órgão no caso da Líbia. O desrespeito às regras de conduta multilaterais determinadas pela Carta das Nações Unidas é uma fonte de instabilidade no sistema internacional, com implicações para a segurança de nosso país. Debilitada a âncora multilateral que disciplina o emprego da violência, o sistema internacional corre sério risco de ver-se à deriva. Não custa insistir: o Brasil beneficia-se da paz. Apenas um Conselho de Segurança reformado em seus métodos de trabalho e na composição de seus membros permanentes poderá lidar eficazmente com os desafios da segurança internacional”[11].

Fica claro que o interesse brasileiro não está apenas em ingressar como membro permanente do Conselho, mas também influir e modificar o modus operandi deste órgão que tanto contribuiu à manutenção dos interesses dos cinco membros permanentes.

Outra razão de desconfiança da atuação brasileira no Conselho de Segurança por parte das potências ocidentais se deu quando o Brasil liderou uma iniciativa multilateral nas Nações Unidas propondo que o Conselho apenas poderia utilizar o tema dos direitos humanos como uma justificativa legítima para permitir intervenções humanitárias se em troca as grandes potências aceitassem regras e princípios de atuação para o controle multilateral do uso da força. Obviamente, a reação foi de desconfiança, já que Estados Unidos, França e Inglaterra entenderam tal iniciativa como um forma de bloquear a ação do Conselho e garantir interesses de China e Rússia[12]. Na realidade, a diplomacia brasileira queria apenas estabelecer critérios de atuação responsável para os países que fossem intervir em outros países, baixo a justificativa de uma intervenção humanitária ou democrática. Vale lembrar que foi com o final da Guerra Fria que paulatinamente o regime jurídico internacional do uso da força sofreu uma transformação, já que anteriormente, as intervenções humanitárias não tinham aceitação da Comunidade Internacional e muito menos intervenções em prol da democracia. Ambas formas de intervenção estavam muito bem identificadas e eram derivadas da política exterior estadunidense. Porém, a partir da década de 1990, foram ocorrendo numerosas intervenções, algumas autorizadas pelo Conselho de Segurança sob a justificativa de humanitárias e em prol da democracia[13]. Intervenções que, em muitos casos, serviram apenas para satisfazer os interesses das nações promotoras da intervenção e que em várias circunstâncias simplesmente agravaram os problemas dos países que sofreram tais intervenções. O uso da força como forma de difusão dos direitos humanos e da democracia só pode parecer razoável na cabeça daqueles que a utilizam de má fé ou para aqueles que possuem uma baixíssima capacidade cognitiva.

A primeira intervenção em prol da democracia foi autorizada pela Resolução 940 do Conselho de Segurança que autorizou a intervenção liderada pelos Estados Unidos no Haiti[14]. A intervenção do Haiti em 1994 é um dos melhores exemplos (o exemplo inaugural) dentro da configuração da visão e legitimação de novos usos da força armada[15].

Sempre que oportuno, nossa política externa lembra da importânncia e necessidade da reforma do Conselho como foi feito durante a terceira reunião de Cúpula do Conselho de Segurança em Nova York, em 14 de setembro de 2005, onde o então Presidente Lula foi enfático: “O projeto de reforma das Nações Unidas, hoje em discussão, é indissociável da atualização do Conselho de Segurança. Sua agenda cada vez mais ampla e ambiciosa implica responsabilidades diversificadas – muitas vezes em áreas não previstas pela Carta. Não é admissível que o Conselho continue a operar com um claro déficit de transparência e representatividade. A boa governança e os princípios democráticos, que valorizamos no plano interno, devem igualmente inspirar os métodos de decisão coletiva e o multilateralismo. Temos diante de nós uma oportunidade histórica para ampliar a composição do Conselho de forma eqüitativa. Para a maioria dos países membros da ONU, isto significa aumentar o número de membros permanentes e não permanentes, com países em desenvolvimento de todas as regiões nas duas categorias”[16].

Recentemente, a presidenta Dilma Rousseff, em um encontro com o presidente egípcio Mohamed Morsi, além de publicamente agradecer o apoio do Egito ao Brasil na OMC, aproveitou a vitória diplomática na OMC para cobrar da Comunidade Internacional reformas na ONU e no FMI. A presidenta enfatizou a reforma da ONU, em especial do Conselho de Segurança, defendendo a importância da representação de árabes e africanos neste órgão[17].

Ao defender a reforma do Conselho de Segurança, de fato, o que se defende é a completa transformação das relações entre as nações no cenário internacional, já que seria confirmada a multilateralidade em detrimento da unilateralidade do atual sistema. Esta transformação ou alteração da atual ordem mundial implicaria uma partilha de responsabilidades. Análise de benefícios e custos além de rearranjos decisórios que devem ser aceitos pela ampla maioria das nações envolvidas. Tal renovação passa não apenas por um processo político mas também jurídico e diplomático que devem transcorrer dentro da legalidade e legitimidade, sempre acatando os anseios da coletividade[18].

Quando foi questionado sobre a candidatura brasileira ao Conselho de Segurança e se o Brasil estaria disposto a submeter sua visão internacional aos caprichos dos membros permanentes em troca do ingresso, Celso Amorim foi direto ao afirmar que o Brasil não iria barganhar seu ingresso, ou seja, não submeteria sua atuação no Conselho aos interesses dos atuais membros permanentes. E que assim seja.

 

BIBLIOGRAFIA

CASTRO, Thales: Conselho de Segurança da ONU: unipolaridade, consensos e tendências, Editora Juruá, Curitiba, 2007.

GELARDO RODRÍGUEZ, Teresa: La tesis de la paz democrática y el uso de la fuerza: Discusión sobre el supuesto liberal en la legitimación de las intervenciones internacionales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012.

MONSERRAT FILHO, José: Direito e Política na Era Espacial: Podemos ser mais justos no espaço do que na Terra?, 1ª edição, Editora Vieira & Lent, Rio de Janeiro, 2007.

PATRIOTA, Antonio de Aguiar: O Conselho de Segurança após a Guerra do Golfo: A articulação de um novo Paradigma de Segurança Coletiva, 2ͣ edição, Fundação Alexandre Gusmão, Brasília, 2010.

PEREIRA, Antonio Celso Alves: A Reforma das Nações Unidas e o Sistema Internacional Contemporâneo, em: MEDEIROS, Antônio Paulo Cahapuz de (org.): Desafios do direito internacional contemporâneo, Fundação Alexandre Gusmão, Brasília,  2007.

SILVA, Luiz Inácio Lula da: Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Reunião de Cúpula do Conselho de Segurança das Nações Unidas,em: CORRÊA, Luiz Felipe de Seixas (org.), O Brasil nas Nações Unidas 1946-2006, Fundação Alexandre Gusmão, Brasília, 2007.

VIZENTINI, Paulo Fagundes: Relações Internacionais do Brasil – de Vargas a Lula, 1ͣ edição, Editora Fundação Perseu Abramo, São Paulo, 2003.


[1] VIZENTINI, Relações Internacionais do Brasil – de Vargas a Lula, 2003, p. 97.

[2] PATRIOTA, O Conselho de Segurança após a Guerra do Golfo: A articulação de um novo Paradigma de Segurança Coletiva, 2010, p. 192.

[3] Rede Brasil Atual, Vitória na OMC coroa política externa iniciada em 2003 por mudança na ordem mundial. Disponível em: http://www.redebrasilatual.com.br/mundo/vitoria-na-omc-coroa-politica-externa-iniciada-em-2003-por-mudanca-na-ordem-mundial. Acesso em: 08.05.2013.

[4] Rede Brasil Atual, Após vitória na OMC, Dilma quer reforma na ONU e no FMI. Disponível em:  http://www.redebrasilatual.com.br/mundo/apos-vitoria-na-omc-dilma-quer-reforma-na-onu-e-no-fmi. Acesso em: 09.05.2013.

[5] PEREIRA, A Reforma das Nações Unidas e o Sistema Internacional Contemporâneo, 2007, p. 64.

[6] PATRIOTA, O Conselho de Segurança após a Guerra do Golfo: A articulação de um novo Paradigma de Segurança Coletiva, 2010, p. 184.

[7] Correio Braziliense, EUA rejeitam poder de veto de novos membros do Conselho de Segurança da ONU. Disponível em: http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/mundo/2013/04/17/interna_mundo,361039/eua-rejeitam-poder-de-veto-de-novos-membros-do-conselho-de-seguranca-da-onu.shtml. Acesso em: 23.04.2013.

[8] Res. 2625 (XXV) da Assembléia das Nações Unidas de 24 de outubro de 1970. Disponível em: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/352/86/IMG/NR035286.pdf?OpenElement. Acesso em: 20.04.2013.

[9] MONSERRAT FILHO, Direito e Política na Era Espacial: Podemos ser mais justos no espaço do que na Terra?,  2007, p. 62.

[10] PATRIOTA, O Conselho de Segurança após a Guerra do Golfo: A articulação de um novo Paradigma de Segurança Coletiva, 2010, pp. 191-192.

[11] Forças Terrestres, Amorim defende participação da sociedad na discussão sobre a Defesa Nacional. Disponível em: http://www.forte.jor.br/2012/11/28/amorim-defende-participacao-da-sociedade-na-discussao-sobre-a-defesa-nacional/. Acesso em: 28.03.2013.

[12] Folha de São Paulo, A melhor barganha. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/colunas/matiasspektor/1140828-a-melhor-barganha.shtml. Acesso em: 28.03.2013.

[13] GELARDO RODRÍGUEZ, La tesis de la paz democrática y el uso de la fuerza: Discusión sobre el supuesto liberal en la legitimación de las intervenciones internacionales, 2012, p. 176.

[14] Res. 940 (1994), aprovada pelo Conselho de Segurança da ONU em 31 de julho de 1994, disponível em: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/RES/940%20%281994%29. Acesso em 05.05.2013.

[15] GELARDO RODRÍGUEZ, La tesis de la paz democrática y el uso de la fuerza: Discusión sobre el supuesto liberal en la legitimación de las intervenciones internacionales, 2012, pp. 176-177.

[16] SILVA: Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Reunião de Cúpula do Conselho de Segurança das Nações Unidas, 2007, p. 745.

[17]Rede Brasil Atual, Após vitória na OMC, Dilmaquer reforma na ONU e no FMI. Disponível em:  http://www.redebrasilatual.com.br/mundo/apos-vitoria-na-omc-dilma-quer-reforma-na-onu-e-no-fmi. Acesso em: 09.05.2013.

[18] CASTRO, Conselho de Segurança da ONU: unipolaridade, consensos e tendências, 2007, p. 258.

Fonte: Cenário extratégico

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